Menunggu Wajah Dewan Baru

Menjelang Pemilu legislatif 2009 dulu, ada seorang lelaki tua warga kotaku yang mengatakan bahwa ada atau tidak ada DPRD tidak ada pengaruhnya. Pernyataan yang cukup berbahaya jika stigma negatif lembaga perwakilan itu telah benar-benar melekat di benak rakyat dan menjadi public memory. Pemilu legislatif 2009 menghasilkan para legislator yang mayoritas merupakan wajah-wajah baru. Masyarakat yang kemarin merestui mereka masuk gedung dewan yakni ikut mencontreng, pastilah berharap dominasi wajah baru mereka akan membawa wajah baru institusi legislatif ini ke depan. Dengan demikian “kebosanan rakyat” dengan pemilu berulang-ulang terbayar oleh evolusi politik lokal yang membaik. Ada beberapa stigma yang selama ini mendominasi public memory terhadap lembaga perwakilan ini, yang harus segera ditumpuk dengan memori baru oleh DPRD baru nanti, yakni: menjadi anggota dewan itu gampang korupsi, suka ngelencer, menjadi makelar proyek dan menjadi penekan eksekutif (ujung-ujungnya proyek dan duit juga). Maraknya pemberitaan media massa tentang berbagai kasus yang melilit anggota dewan, mulai dari korupsi, pem-broker-an, hingga penipuan, membuktikan stigma ini. Tulisan ini berusaha menyajikan sedikit menu ta’jil menjelang efektif bekerjanya para wakil rakyat hasil Pemilu legislatif 2009, sekaligus me-refresh public memory.

Stigma negatif korupsi, ngelencer, makelar proyek, penekan eksekutif yang melekat pada anggota dewan tidak serta merta muncul tanpa sebab, melainkan melalui proses panjang perjalanan institusi lembaga perwakilan tersebut yang mengalami variasi dari fungsi-fungsi legislasi (pembuatan peraturan), anggaran dan pengawasan.

Hubungan Legislatif - Eksekutif

Penjelasan paling mudah untuk mengklarifikasi stigma dan variasi ini adalah pendekatan teori hubungan legislatif – eksekutif, karena hubungan antara kedua lembaga tersebut dominan dalam kerangka kerja kepemerintahan lokal (local governance). Teori ini menjelaskan bahwa dalam menjalankan fungsinya, DPRD adalah mitra sekaligus kompetitor eksekutif dan birokrasi. Mitra, karena dia merancang dan menetapkan peraturan daerah (Perda) yang akan dilaksanakan oleh eksekutif, dan atau membahas, menyetujui atau menolak program yang disodorkan oleh eksekutif. Kompetitor, karena eksekutif bergerak dalam koridor efisiensi dan efektivitas, sementara legislatif bergerak dalam koridor proses dan prosedur. Eksekutif menekankan tujuan, legislatif menekankan cara. Eksekutif ingin melaju dengan kencang agar semua program bisa tuntas pada waktunya, legislatif berusaha menahan-nahan laju itu untuk mengecek apakah ada prosedur yang dilanggar dari ukuran merugikan kepentingan rakyat atau tidak. Dalam relasi kemitraan sekaligus kompetitoris antara DPRD dan eksekutif/ birokrasi ini, ada kecenderungan untuk memperlemah bahkan mematikan relasi kompetitoris, sehingga yang ada hanyalah relasi kemitraan yang lama-kelamaan menyempit dan mengeras menjadi relasi kolutif. Dalam relasi kolutif ini DPRD tidak lagi menjalankan fungsi kontrol, sementara fungsi legislasi dan fungsi anggaran pun dijalankan secara kolutif. DPRD yang kewenangannya berada dalam ranah legislatif yaitu ranah yang berkaitan dengan perencanaan, perumusan, persetujuan, penetapan dan pengawasan serta evaluasi program pembangunan, rentan tergoda untuk menyeberang ke ranah eksekutif yang berurusan dengan implementasi pembangunan. Maka tak heran jika anggota dewan ikut “mroyek”, minimal bermain-main dengan anggaran yang kemudian lebih populer disebut “korupsi”. Atau jika tidak memiliki keberanian untuk itu, maka kunker dan workshop menjadi pilihan rasional karena di dalamnya mengandung ilmu dan uang, yang kemudian masyarakat menyebutnya “ngelencer”. Godaan tersebut masuk akal karena lembaga legislatif sesungguhnya hanya berurusan dengan “kata-kata” sementara eksekutif berurusan dengan “uang”. Relasi kontrol-mengontrol antara legislatif dan eksekutif adalah relasi yang tidak nyaman dan kadang-kadang “membahayakan” serta rentan bergeser menjadi tawar-menawar proyek dan penekanan terhadap eksekutif. Sering terlihat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, kekuasaan besar terdapat pada DPRD sehingga eksekutif c.q. kepala daerah atau satuan kerja hanya mengamini “arahan teknis” dari anggota dewan agar pengajuan anggaran mereka diterima. Apabila eksekutif mencoba-coba mem-by pass “arahan” DPRD maka mereka akan langsung berhadapan dengan penolakan anggaran yang diajukan. Dengan ilustrasi ini hendak dikatakan bahwa legislatif pun pada taraf tertentu menjalankan tugas kuasi-eksekutif dengan memberikan “arahan teknis” tentang penggunaan uang. Suasana seberang-menyeberangi atau masuk-memasuki ternyata bukan hanya tipikal Indonesia tetapi juga berlangsung di negara lain, termasuk negara maju. Dalam pandangan para teoritisi politik, teori trias politica Montesquieu hanyalah tipe ideal yang tidak bisa diverifikasi dengan data empirik. Ada yang menyebutnya tidak realistis. William F. West melihat bahwa legislatif dan eksekutif merupakan dua bidang kekuasaan yang saling masuk memasuki dan tidak bisa dipisahkan secara tegas (West & Cooper, 1989).

Profesionalisme Birokrasi dan Profesionalisme Legislatif

Dengan mempelajari studi-studi mutakhir tentang perkembangan hubungan antara pemerintah (termasuk di dalamnya birokrasi) dan politisi (yang umumnya diperankan oleh anggota parlemen atau legislators) dapat dicermati tiga model hubungan yang dominan. Model pertama adalah hubungan di mana pemerintah/eksekutif/birokrasi begitu dominan kekuasaannya sehingga dia bisa mendikte legislatif/politisi/parlemen. Model ini terlihat, antara lain, di Inggris serta negara-negara bekas jajahan Inggris. Martin Painter (2004) yang melakukan studi di Malaysia, Singapura, Taiwan dan Thailand menemukan bahwa dinamika reformasi birokrasi bergantung kepada hubungan antara politisi, birokrat dan masyarakat. Hubungan antara ketiga kelompok ini bersifat hubungan antara penawaran dan permintaan. Masyarakat yang umumnya diwakili oleh ORNOP (termasuk LSM) dan asosiasi bisnis, dilihat sebagai pihak yang melakukan “permintaan” akan reformasi, sementara birokrat, dan politisi untuk tingkat terbatas, merupakan pihak yang melakukan “penawaran”. Akan tetapi distingsi ini tidak selamanya amat tegas karena kadang-kadang birokrat dan politisi juga merupakan pihak yang melakukan permintaan, terutama kalau di kalangan masyarakat permintaan akan reformasi amat banyak, kuat dan mendesak. Di sinilah birokrat dan politisi berperan sebagai pengatur lalu lintas tuntutan. Mereka bertugas melakukan demand management. Model kedua adalah model hubungan di mana legislatif dan politisi selalu menyeberang ke ranah eksekutif dan mendesakkan kemauannya. Kalau model pertama bisa dikatakan dengan pasti tentang negara-negara tertentu dan keadaannya relatif stabil, maka model kedua lebih merupakan gejolak dalam dinamika politik. Model ketiga, adalah model hubungan di mana eksekutif dan legislatif cenderung mencari posisi yang seimbang. Ini bisa diamati pada negara-negara Eropa Timur bekas Komunis yang karena terinspirasi oleh angin pembaruan global, berusaha mencari bentuk ideal di mana eksekutif dan legislatif berusaha untuk melakukan tugas-tugasnya secara “profesional”. Hungaria adalah contoh baik. Pengalaman Eropa Timur adalah peralihan dari kisah buruk kepada kisah baik. Kisah buruk ditandai dengan ciri-ciri: tak adanya dasar hukum bagi pemerintahan partai, kontrol politik langsung terhadap penyelenggaraan negara, keputusan partai yang melabrak norma hukum, bertumpang tindihnya kewenangan pejabat negara dan pejabat partai, tak adanya pembagian kekuasaan, pemerintahan yang sentralistik, tak adanya kontrol terhadap pemerintah, rekrutmen dan promosi berdasarkan loyalitas, dan etos budak dalam diri pegawai negara. Sejak akhir 1970-an hingga awal 1980-an mulai didengar kisah baik tentang hal-hal berikut: promosi dilakukan menurut merit system, pemerintah menyesuaikan dirinya dengan reformasi ekonomi yang berwatak pasar, otonomi profesional dalam pembuatan kebijakan karena pejabat publik direkrut dari generasi muda yang berpendidikan tinggi, kementerian-kementerian membangun lemlitnya sendiri untuk menggodok rancangan kebijakan. Profesionalisasi birokrasi membuat pemerintahan menjadi kuat. Reformasi juga berlangsung di Jepang dan negara-negara Asia Timur sebagaimana dilaporkan Cheung. Tetapi birokrasi yang kuat dan sentralistrik pada negara-negara ini bukan terutama disebabkan oleh reformasi melainkan oleh tradisi tua yang sudah berlangsung berabad-abad. Walaupun tidak dijelaskan Cheung, penulis berpandangan bahwa birokrasi yang kuat di Jepang dan negara-negara Asia Timur justru bersumber dari tradisi Konfusianis yang paternalistik. Perkawinan antara birokrasi Weberian yang rapi dan efisien dengan etos Konfusianis yang paternalistik menghasilkan pemerintahan yang hampir otoriter tetapi tidak menimbulkan gejolak. Singapura dan Hongkong bahkan disebut sebagai administrative states (Cheung,“The Politics of Administrative Reform in Asia, Paradigms and Legacies, Paths and Diversities”,2005).

Contoh pengalaman terbaik (best practices) negara-negara tersebut merujuk pada profesionalisasi birokrasi (eksekutif) yang diikuti pula dengan profesionalisasi legislatif yang dilakukan antara lain dengan membangun staf ahli (political agencies) dan think tank (Dror, 1999) yang dikatakannya sebagai jembatan ilmiah antara kepentingan politis legislatif dan kepentingan praktis eksekutif. Dengan demikian akan mengurangi masuk-memasuki arena legislatif-eksekutif (ingat konsepsi West di atas). Untuk ini, diperlukan agencies yang kuat, baik kemampuan keilmuan maupun personalitas dan integritasnya, agar mampu memerankan fungsi filtering untuk mencegah abrasi legislatif-eksekutif. Untuk Dewan baru kita, apakah mereka tertarik dengan urusan semacam ini ataukah hanya tertarik dengan urusan pragmatis, tentu saja kesemuanya itu kembali pada political will mereka, akankah mereka nanti siap memperbaiki (me-reforms) citra lembaga perwakilan itu ataukah ingin melanjutkan warisan buruk dan mempertahankan stigma. Tetapi menurut penulis, apapun ketertarikan mereka, kiranya menampilkan wajah baru DPRD dengan wajah yang lebih professional tidak mengurangi hak politik (kekuasaan) dan hak ekonomi (keuangan) mereka kok.***
Read More......